生態環境損害司法鑒定

什么是環境損害司法鑒定（生態環境損害鑒定評估）？

指鑒定評估機構按照規定的程序和方法，綜合運用科學技術和專業知識，調查污染環境、破壞生態行為與生態環境損害情況，分析污染環境或破壞生態行為與生態環境損害間的因果關系，評估污染環境或破壞生態行為所致生態環境損害的范圍和程度，確定生態環境恢復至基線并補償期間損害的恢復措施，量化生態環境損害數額的過程。

——《生態環境損害鑒定評估技術指南  總綱》（環境保護部  二〇一六年六月）

耕地毀壞必須進行鑒定嗎？ 

根據《土地管理法》、《刑法》規定，違法占地、違法轉讓土地、違法批地等造成耕地毀壞達到一定面積需要追究相應的行政責任和刑事責任，那么怎樣才能判定造成耕地毀壞能？是否都必須進行耕地毀壞鑒定呢？

可能造成耕地毀壞鑒定的情形

違反土地管理法律法規規定，在耕地上實施建房、建窯等非農業建設行為，或在耕地上挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物等，都可能造成耕地毀壞。

從上述可能造成耕地毀壞的情形看，有一些比較明確，比如已經占用耕地建成了永久建筑物，或者雖然建筑物尚未竣工但建設已經完全破壞了耕作層，這些不必鑒定從建設情況就可以直接認定；有的則沒有這么明確，是否造成耕地毀壞需要專業的鑒定才能得出結論。因此，是否造成耕地毀壞可以分類判斷。

不需要鑒定可以直接判定的情形

根據上述分析，可以看出，不是所有的耕地毀壞都需要進行鑒定，其中，占用耕地實施非農業建設行為，符合下列情形之一的，可以直接判定為耕地毀壞：

1.已經形成建筑物、構筑物的；

2.地基施工完畢，建筑標高達到正負零及以上的；

3.基坑已經開挖完畢，或者基礎樁已基本施工完畢的。

 需要鑒定的情形

上述三種情形之外的其他情形（違法在耕地上實施建房、建窯等非農業建設行為，或在耕地上挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物等），是否造成耕地毀壞，則需要通過耕地毀壞鑒定來判斷。

目前，具體的耕地破壞程度鑒定，按照《國土資源部最高人民檢察院公安部關于國土資源主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》（國土資發〔2008〕203號）辦理，由省級、市（地）級國土資源主管部門負責。《國土資源違法行為查處工作規程》對此進行了原則規定：需要對案件涉及的耕地等農用地破壞程度和違法采礦、破壞性采礦造成的礦產資源破壞價值等進行鑒定或者檢驗的，應當按照有關規定，由市（地）級或者省級人民政府國土資源主管部門組織實施；也可以委托有資質的機構進行，出具相應的鑒定結論、鑒定意見或者檢驗報告。

濫伐林木蓄積量及破壞林地面積是否需要司法鑒定？

答：對林地（草地、濕地）面積、林木株數、林木材積及木材蓄積量、大眾普遍熟知的野生動植物種類等不屬于法律法規規定必須司法鑒定的專門性問題，執法人員可以進行現場勘驗，所形成的勘驗檢查筆錄可以作為認定相關事實的證據。在現場勘驗過程中，執法人員可以邀請有專門知識的人提供協助，出具專業意見，一并作為證據。

耕地損毀鑒定工作

常見的耕地破壞行為未經批準，擅自在耕地上建房、挖砂、挖塘、采石、取土、采礦、建窯、建墳、硬化地面（包括修路）、堆放固體廢棄物或其他物料、壓實耕地、向耕地拋灑排放有害物質、從事其他非農業建設（農家樂、養殖廠、倉庫等），都可能會造成耕地損毀。

建房 

 挖砂

挖塘

取土

                                           壓占

                                              污染

如何判定耕地損毀程度 

國家層面種植條件嚴重毀壞認定

2008年9月，原國土資源部、最高人民檢察院、公安部聯合出臺《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》（國土資發〔2008〕203號），明確規定“移送涉嫌國土資源犯罪案件，需要對耕地破壞程度進行鑒定的，由市（地）級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結論”。2009年7月，原國土資源部起草了《非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞認定辦法（征求意見稿）》（國土資廳函〔2009〕585號），并向相關單位征求過意見，因地方反應各地情況差異較大，很難做出統一規定，并建議交由地方結合實際自行制定較為穩妥，所以該文件未正式下發。

2020年5月29日，司法部發布行業標準《耕地和林地破壞司法鑒定技術規范》（SF/T 0074-2020），標準適用于環境損害司法鑒定領域中土地性質為耕地和林地的土地破壞鑒定。判斷耕地和林地的種植條件是否遭嚴重毀壞的標準為：

追究處罰的法律條文解釋

《中華人民共和國土地管理法》

第五十一條 違反《土地管理法》第三十七條的規定，非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規定處罰。

第七十五條 違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《中華人民共和國刑法》

第三百四十二條 【非法占用農用地罪】違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》

第三條 違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰：

（一）非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。

開展鑒定工作的一些關鍵要點把握選用合適的鑒定標準文件

司法部發布的《耕地和林地破壞司法鑒定技術規范》并非強制性標準，只是推薦性標準，不具有法律意義上的強制性，任何單位均有權決定是否采用，違反這類標準，不構成經濟或法律方面的責任。但需要注意的是，推薦性標準一經接受并采用，或各方商定同意納入經濟合同中，就成為各方必須共同遵守的技術依據，具有法律上的約束性。此外，該《規范》僅對種植條件是否遭嚴重毀壞進行判斷，無法對耕地損壞的輕重程度進行分類鑒定，依據該《規范》進行操作的空間比較有限。

農用地毀壞程度鑒定

近年來在生態文明建設的總體部署下，各級政府不斷提高耕地、林地、草地等農用地的保護水平，加大對違法占地案件的查處力度，強化土地行政執法中涉嫌土地犯罪案件移送工作銜接，導致非法占用農用地的刑事案件數量大幅攀升。但因為土地資源賦存的特殊性、非法占地的現實復雜性和土地管理的專業性，非法占用農地刑事案件中存在罪與非罪、罪輕罪重、責任分擔和證據采信等諸多疑難爭議問題。

熟練運用土地資源開發利用管理法律政策，有效結合面積測量、地類認定、破壞程度、土地審批等方面專業知識。

根據我國《刑法》第三百四十二條之規定，構成非法占用農用地罪需滿足“造成農用地大量毀壞”的法定后果，所以農用地毀壞程度認定是涉及罪與非罪的關鍵因素。但我國土地管理法規以及相關司法解釋，對于如何認定農用地毀壞程度缺少具體規定，導致非法占用農用地案件辦理過程中，對農用地毀壞程度的鑒定主體、鑒定依據、鑒定結論的認識存在較大的差異。根據法律法規和政策、技術標準的規定，結合實踐經驗，就農用地毀壞程度鑒定相關問題進行解答。

一、關于農用地毀壞程度的鑒定主體

（一）耕地毀壞程度應由自然資源行政主管部門負責鑒定并出具鑒定結論

2008年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國土資源部等部門先后兩次聯合印發了關于加強在查處國土資源違法犯罪中協作配合及案件移送的意見，其中就耕地破壞程度問題明確規定由市(地)級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結論。根據上述規定，對于耕地破壞程度的鑒定應當由市(地)級或者省級國土資源行政主管部門負責，司法機關辦理案件過程中需要對耕地破壞程度進行鑒定的，應向國土資源主管部門申請鑒定，不應自行委托第三方機構進行鑒定。

至于國土資源行政主管部門是自行鑒定還是可以委托第三方專業機構進行鑒定的問題，根據原國土資源部于2014年發布的《國土資源違法行為查處工作規程》的規定，對于不具備自行鑒定條件的市(地)級或者省級國土資源行政主管部門，其可以委托具備相應資質的專業機構對耕地毀壞程度進行鑒定并出具鑒定報告等技術材料，但最終的鑒定意見或者鑒定結論，仍應由市(地)級或者省級自然資源行政主管部門出具。

上述文件規定由市級以上國土部門負責出具耕地破壞程度的鑒定結論，主要是因為耕地保護、地類認定等行政管理職責屬于原國土資源部門，要求市級以上國土資源行政主管部門是考慮到縣級國土部門在耕地破壞程度鑒定方面可能存在能力不足的問題。

（二）耕地以外的農用地毀壞程度也應由具有行政管理職責的市級以上行政主管部門負責出具鑒定結論

由于前述政策文件中僅就耕地破壞程度的鑒定問題進行了規定，對于耕地之外的林地、草地等農用地破壞程度鑒定問題未做規定。筆者認為，參照耕地破壞及礦產資源破壞等鑒定的規定，耕地之外其他農用地毀壞程度的鑒定也應屬于行政機關鑒定范疇，所以對于林地、草地等農用地破壞程度的鑒定應當由市（地）級以上的相關行政主管部門負責。

自然資源或者林業、草原行政主管部門在行政執法過程中認為行為人破壞林地、草地涉嫌犯罪，依法移送公安機關進行刑事立案偵查的，應當按照行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的相關規定，將林地、草地毀壞程度的鑒定意見或者鑒定結論作為移送材料，一并向公安機關移送。

公安機關自行查處的非法破壞林地、草地涉嫌犯罪案件，在辦案過程中公安機關或者檢察機關需要對林地、草地毀壞程度進行鑒定的，應參照耕地毀壞程度鑒定的規定，向市（地）級以上自然資源或林業、草原行政主管部門提出申請，由相關自然資源或林業、草原行政主管部門出具鑒定結論。

至于市（地）級以上自然資源或者林業、草原行政主管部門是自行鑒定還是委托其他有資質的專業機構出具鑒定報告后，再依據鑒定報告出具鑒定結論，應當由行政機關依據自身的條件和能力作出決定，和耕地毀壞程度鑒定是一致的。

二、關于農用地毀壞程度的認定標準和具體情形

（一）認定農用地毀壞的標準應當是農用地土壤質量的破壞或者降低

根據《刑法》第三百四十二條之規定，構成非法占用農用地罪的客觀行為是非法占用農用地，改變農用地用途，結果是造成農用地毀壞；根據《土地管理法》第七十五條之規定，認定占用耕地構成犯罪的條件之一是非法占地行為破壞耕地種植條件；《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕14號，以下簡稱《土地解釋》）中規定，認定“造成耕地大量毀壞”的標準是耕地種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號，以下簡稱《林地解釋》）中也將“造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”作為非法占用林地構成犯罪的條件。

根據上述規定可以判斷，刑法所規制的非法占用農用地行為，是那些會導致土地農業生產功能喪失或者降低的非法占地行為。法律和司法解釋中所規定的“耕地種植條件或者林業種植條件”，也就是土地用于農業生產的功能屬性，是由農用地地力水平決定的。根據《農用地質量分等規程》（GB/T 28407-2012）《土地復墾質量控制標準》（TD/T1036-2013）《耕地地力調查與質量評價技術規程》（NY/T 1119-2019）等相關農用地、耕地質量管理標準的規定，土地地力水平一般是由以下幾個方面因素所決定的：一是土壤質量，即土地的肥沃程度，主要指標是土壤的成分及耕作層的厚度；二是土地所處的自然環境，比如氣候條件中的氣溫、光照、降雨等因素；三是土地利用的基礎設施條件，包括土地所處的區位、交通便利條件及灌溉條件等等。在上述三方面因素中，非法占地行為對農用地的毀壞很明顯指的是破壞或者降低土壤質量，即將被占用土地土壤質量由適合農業生產改變為不適合農業生產。如在耕地管理中破壞了耕地的耕作層，將該宗耕地土壤質量改變為不適合農作物耕種，包括改變為林地、草地或者建設用地等，都屬于破壞或者降低該宗耕地的土壤質量，均應當認定為毀壞耕地的范疇。

綜上所述，認定構成非法占用農用地罪不能僅僅滿足于非法占地行為和改變農用地土地用途的形式要件，更要具備“造成農用地大量毀壞”的結果要件。對于認定農用地毀壞的主要標準應當是被占用農用地土壤質量的改變或降低，即由適合農業生產用地改變為不能作為農業生產用地，或者由適合農作物耕種變更為僅適合林草業用途。

（二）破壞林地草地上植被的行為不應簡單認定為造成農用地毀壞的后果

《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2012〕15號，以下簡稱《草地解釋》）中將破壞草原植被認定為造成農用地毀壞，《林地解釋》中將毀壞林地原有植被認定為造成農用地毀壞，但這兩個司法解釋的上述規定是值得商榷的。

根據《刑法》第三百四十二條之規定，非法占用農用地犯罪構成須具備“非法占用農用地”“改變農用地用途”“造成農用地毀壞”三個要件，而非法占用草原破壞草原植被的行為并不會必然導致草地土壤質量破壞或降低。如開墾草原的行為，一般是指將草原轉為耕地，在這一行為中僅存在“非法占用農用地”“改變農用地用途”兩個要件，并不存在造成農用地毀壞的結果，因為除非認定因開墾行為導致該草地荒漠化、鹽漬化，否則將草原開墾為耕地不會發生破壞或者降低該宗草地土壤質量的結果，所以不能認定構成非法占用農用地。

同樣，對于《林地解釋》中規定的造成林地原有植被嚴重毀壞，也不能直接等同于造成林地毀壞，若認為該違法行為需要納入刑法范圍調整的，可以適用破壞森林資源或環境資源的罪名。例如，某起非法占用農用地案中，法院以當事人楊某擅自將林地上的林木砍伐，改種核桃樹，被法院以非法占用農用地判處一年有期徒刑。本案中核桃樹所占土地的地類可能會被認定林地或者園地，無論如何楊某將一般林木砍伐改種核桃樹的行為，都沒有破壞或者降低該宗林地土壤質量，不存在造成農用地毀壞的后果，不應該被判處非法占用農用地罪。如果需要追究楊某刑事責任的，可以考慮判處濫伐林木罪。

（三）對耕地的壓占行為不能簡單認定為造成農用地毀壞的后果

除了林地、草地植被破壞情形外，實踐中還存在耕地的臨時占用行為也被簡單認定為造成農用地毀壞的后果。臨時用地在現實中較為常見，如建設項目施工中占用耕地堆放施工工具和材料、礦產資源開采中占用耕地作為臨時排土場等都屬于臨時用地范疇。當然臨時用地也區分為合法臨時用地和違法臨時用地，對于未經審批的臨時用地特別是占用耕地的情形肯定是違法的，但簡單地將其也認定為造成耕地毀壞的后果，進而追究其非法占用農用地刑事責任是錯誤的。因為臨時用地行為如果沒有破壞耕地耕作層，就不存在導致該耕地土壤質量破壞或者降低的后果。如某砂石開采礦山，未經批準將礦山旁邊的耕地作為臨時排土場，堆放剝離的砂石土，被人民法院以非法占用農用地罪判處有期徒刑。筆者認為，本案中在查處該違法占地行為時首先應該要求行為人限期將被占用耕地退還，對拒不退還或者退還后經鑒定認為造成耕地土壤質量破壞或者降低的，才能認定造成農用地毀壞的結果，進而才能依法追究其刑事責任。

（四）認定農用地毀壞的結果應當依據專業機構和專業人員出具的鑒定意見

對于非法占用農用地中是否造成農用地毀壞的結果的認定，應當區別為兩類：

一類是違法占地行為本身已經明顯破壞農用地土壤質量的，如《土地解釋》《林地解釋》《草地解釋》中規定的違法在耕地、林地、草原上建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，此類行為必然破壞土壤耕作層，造成土壤質量的破壞或者降低。對于此類行為，自然資源主管部門和林業、草原主管部門可以依據職責直接出具鑒定意見，認定造成農用地毀壞的后果；

另一類是違法占地行為本身不能確定是否破壞農用地土壤質量，如《土地解釋》《林地解釋》中規定的在耕地、林地上堆放固體廢物的行為，《草地解釋》中開墾草原種植糧食作物、經濟作物、林木的行為，以及在草原上堆放或者排放廢棄物的行為，這些需要通過專業鑒定機構和人員對土壤質量進行鑒定并出具鑒定報告。自然資源主管部門和林業、草原主管部門依據該鑒定報告出具造成或未造成農用地毀壞的鑒定意見。

（五）《耕地和林地破壞司法鑒定技術規范》不宜作為耕地、林地毀壞鑒定的標準

2020年司法部發布實施了《耕地和林地破壞司法鑒定技術規范》，在非法占用農用地刑事案件辦理過程中，辦案機關經常委托鑒定機構依據該規范對農用地毀壞程度的進行鑒定并出具鑒定意見。但筆者認為，該技術規范不能作為非法占用農用地罪中農用地毀壞程度的技術標準。

第一，該技術規范與原國土資源部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發的文件規定相矛盾，我國土地管理的行政職責在自然資源行政主管部門，農用地毀壞程度鑒定屬于行政機關鑒定的范疇，所以應當由自然資源主管部門制定農用地毀壞程度鑒定的政策和標準。

第二，該技術規范明確規定的適用范圍是環境損害司法鑒定領域。2015年環境損害鑒定被相關部門列入司法鑒定統一登記管理的范圍，司法部、生態環境部明確將環境損害司法鑒定劃分為7類，這7類司法鑒定都是指向環境損害的內容，并不包括農用地毀壞。非法占用農用地罪屬于破壞資源類犯罪而非破壞環境類犯罪，所以對于環境損害的鑒定標準不能作為農用地毀壞程度的鑒定依據。當然，土地資源本身也是環境載體的一部分，如果在環境保護案件中需要對土壤環境損害情況進行鑒定的，當然可以適用該技術規范。

第三，該技術規范在內容上缺乏科學性。該技術規范雖然規定耕地和林地破壞程度的鑒定需要經過現場布點、采樣、檢測和分析等程序，但在“鑒定意見”的確定部分卻簡單地將是否存在占地行為作為判斷農用地毀壞的標準，在內容上前后矛盾且缺乏科學性、合理性。